Экологическая политика Казахстана: штрафы без стимула или игра в одни ворота?

В январе 2024 года министр экологии и природных ресурсов Ерлан Нысанбаев отчитался о соблюдении казахстанскими предприятиями экологических норм, передает Azattyq Rýhy.

Из доклада министра следует, что основным «кнутом» в этом вопросе остается экологический штраф. Мы решили изучить, что предлагает профильное ведомство для стимулирования бизнеса вкладывать средства в модернизацию производства и как обстоит дело с правоприменительной практикой.

Штрафы и исполнение

«Инспекционные службы в 2023 году провели 652 проверки соблюдения экологического законодательства. Выявили 1679 нарушений, по которым выдано 628 предписаний об их устранении. Наложено 2138 административных штрафов на общую сумму 322,9 млрд тенге. Из них взыскано 1834 в размере 11,3 млрд тенге. На исполнении находятся штрафы на сумму 311,6 млрд тенге», — сказал Е. Нысанбаев на заседании правительства.

По данным Комитета экологического регулирования и контроля за 2022 год проведено 1 627 проверок, выявлено 3579 нарушений, выдано 1692 предписаний. Наложено 2729 административных штрафов на сумму 5 882,020 млн. тенге, взыскано 2535 административных штрафов на сумму 3 974,948 млн. тенге.

В 2021 году проведено 1200 проверок, выявлено 3301 нарушений, выдано предписаний 1757. Наложено 2047 административных штрафов на сумму 27300,3 млн. тенге, взыскано 1835 на сумму 1277,12 млн. тенге.

Как оказалось, большинство штрафов вынесено за сферхнормативные и самовольные эмиссии. При этом статистика наложенных штрафов не показывает улучшений в этой сфере и вызывает вопросы к методам побуждения компаний ответственного отношения к социальной ответственности.

Кто виновник?

Как сообщил министр экологии, в судебном порядке приостановлено строительство нового отвала отходов ТОО «Казфосфат» и обогатительной фабрики ТОО «Казахмыс», среди крупных предприятий также ТОО «Ферум Фтор», «Shymkent Temir» и др.

Наиболее крупный штраф за сброс загрязняющих веществ без наличия экологического разрешения взыскан с ТОО «Karabatan Utility Solutions» – 7,2 млрд тенге.

В то же время по итогам 2023 года удалось достичь снижения нормативов по выбросам в NCOC (34%), АО «Астана энергия» (22%), «АрселорМиттал Темиртау» (16%) и ТОО «Kazakhmys Smelting» - Балхашский медеплавильный завод (18%).

Что говорит международный опыт

Рассматривая проблему экологического вреда, следует отметить, что наибольший урон окружающей среде в Казахстане наносит деятельность предприятий по выработке энергии, горнорудных компаний и тяжелой промышленности.

Мировое сообщество давно озаботилось этой проблемой и приняло курс на так называемую декарбонизацию. Страны, стремящиеся стать низкоуглеродными или безуглероднымиэкономиками, принимают стратегии смягчения последствий изменения климата.

Цель низкоуглеродной экономики состоит в том, чтобы внедрить в производство технологии, которые производят энергию и материалы с небольшим выбросом парниковых газов.

При этом экономическим стимулами для перехода к низкоуглеродной экономике являются торговля эмиссионными квотами и/или углеродный налог. Другими мерами экономического стимулирования являются государственные закупки экологичной продукции, государственные инвестиции в экологичную инфраструктуру и т. д.

Другим глобальным механизмом защиты планеты стала политика «зелёной» экономики. В этом плане выделяется опыт Японии, реализующая с 1999 года индустриальную экологическую модель «замкнутого цикла». Такой подход подразумевает связь с «политикой 3R» (сокращение количества отходов, повторное использование различных частей и компонентов товара, повторное использование остатков продуктов в качестве сырья). Эти меры поддерживаются на государственном уровне и японские компании широко внедряют в бизнес-практику мероприятияпо сохранению природных ресурсов и экологической целостности, что является основой для создания новой рыночной стоимости продукции, товаров и услуг.

Что предлагает министерство

В 2020 году, после разработки проекта нового Экологического кодекса, правительство декларировало, что с 2025 года будут применяться комплексные экологические разрешения (КЭР) для крупных объектов «первой категории» и внедрен механизм наилучших доступных технологий (НДТ), направленный на снижение выбросов в окружающую среду. Перешедшие на НДТ компании освобождаются от платы за эмиссии, для остальных ставки платы за выбросы будут постепенно повышаться каждые три года, начиная с 2028 года (с 2025 г. для топ-50 крупных предприятий).

Эта мера станет одним из стимулирующих механизмов для перехода на комплексное экологическое разрешение и внедрение НДТ. Ожидается, что переход 50 крупных предприятий на комплексное экологическое разрешение позволит сократить ежегодные выбросы на более чем 900 тыс. тонн в год. 

«Вместе с тем государственный контроль за соблюдением экологических требований является одним из ключевых вопросов на сегодня», — посетовал Е. Нысанбаев.

Какие еще есть проблемы

По мнению президента Казахстанской ассоциации юристов нефтегазовой отрасли Ж. Елюбаева в нашей стране существуют проблемы в вопросах правового обеспечения государственной экологической политики, среди которых выделяется недостаточно совершенное и часто изменяемое законодательство. Несмотря на действие Экологическогокодекса и других нормативных правовых актов, они страдают серьезными дефектами: обилием декларативных положений и неэффективным регулированием процедур экологического нормирования, лицензирования, сертификации, аудита, мониторинга за деятельностью природопользователя. Частое изменение законодательства не способствует и формированию единообразной правоприменительной практики. Множество примеров, когда подзаконные правовые акты противоречат законам или международно-правовым актам.

Ученый также отмечает отсутствие юридически закрепленных экономических механизмов поощрения природопользователя за природоохранную деятельность, за внедрение экологически чистых производств и технологий и т.д.

Еще в 2019 году в обзоре результативности экологической деятельности эксперты Европейской экономической комиссии ООН указывали на проблемы осуществления правосудия по экологическим делам. В частности, несмотря на наличие в Верховном суде учебных курсов по вопросамприменения в судах экологического законодательства, по-прежнему очень мало судей, специализирующихся на экологических делах. Кроме того, в казахстанских судах нет экспертов по вопросам окружающей среды.

Другим предметом критики экологической политики стали выводы экспертов Всемирного банка о том, что правительству Казахстана необходимо рассмотреть меры по укреплению методов «зеленого» менеджмента с целью стимулирования инвестиций в «зеленые» технологии, например, путем предоставления льгот на получение займа предприятиям, внедряющим более эффективные методы «зеленого» менеджмента. Данный фактор в особенности касается инвестиций в модернизацию оборудования: повышение качества методов «зеленого» менеджмента на одно стандартное отклонение увеличивает вероятность инвестиций в модернизацию оборудования на 48,3%.

Правоприменительная практика

Сложившаяся в Казахстане практика правового регулирования экологических споров вызывает вопросы у самих отправителей правосудия. К примеру, судья Специализированного межрайонного экономического судаПавлодарской области У. Рахымгожина обращает внимание на тот факт, что утвержденные постановлением правительства «Правила экономической оценки ущерба от загрязнения окружающей среды не предусматривают представление доказательств факта причинения вреда природному объекту, не устанавливает критерии загрязнения природного объекта и его деградации, которые должны служить основанием для квалификации действий природопользователя и предъявление к нему требований о возмещении причиненного вреда.

Как показывает судебная практика по экологическим спорам, для исчисления размера вреда и предъявления соответствующей претензии не требуется установления самого факта причинения вреда, а достаточно лишь зафиксировать факт нарушения природоохранного законодательства.

Получается, что согласно этим правилам, вред имеет субъективную природу и не связан с деградацией природного объекта, а зависит от величин разрешенных уполномоченным органом загрязняющих веществ, представленных в разрешении на эмиссии.

Таким образом, причинно-следственная связь между совершенным деянием и наступившими последствиями, как правило, не устанавливается, а событие причинения вреда природному объекту зачастую определяется на основании факта привлечения к административной ответственности по результатам экологической проверки.

Соответственно такой подход фактически исключает возможность соблюдения принципов равноправия и состязательности сторон, предусмотренных процессуальным законодательством, поскольку при рассмотрении споров о возмещении вреда окружающей среде истцы всегда оказываются в заведомо преимущественном положении.

При таком положении, правила практически превращают возмещения вреда, причиненного окружающей среде висточник пополнения бюджета, тем самым государство «материально заинтересовано» в сохранении сложившегося загрязнения окружающей среды и даже его нарастании.

В этом плане показателен случай привлечения к ответственности АО «Каспий нефть» за превышение лимитов хранения отходов. Департамент экологии Атырауской области на основании представления природоохранной прокуратуры обвинил компанию в накоплении отходов без разрешения. Далее последовало судебное решение, предписавшее выплатить в Национальный фонд государства штраф в размере более 13 млрд тенге. Но на предприятии с таким решением не согласны и намерены отстаивать права в Верховном суде. По мнению юристов, вся проблема в разнице между старым и новым экологическим законодательством. Ранее по действующему Экологическому кодексу не существовало понятия «лимиты накопления отходов», было понятие «объемы отходов», но нормативов на них не было, так как отходы в течение полугода передавались в специальные организации на утилизацию.

«Отходы бурения собираются в специальной емкости, которая выступает неотъемлемой частью процесса бурения и оборудования. При наполнении емкости буровая компания обращается к предприятию, занимающемуся утилизацией отходов. Те направляют к нам транспорт. Нефтяной шлам вместе с емкостью вывозят с месторождения», – пояснила юрист АО «Каспий нефть» Жанна Мусина.

По ее мнению, если продолжится практика искажения закона, то подобная участь ожидает всех недропользователей, которые продолжали свою деятельность по экологическим разрешениям, полученным до 1 июля 2021 года, где не устанавливались лимиты на накопление отходов.