Общественная дискуссия в Казахстане все чаще возвращается к теме регулирования лоббизма. Новый экономический курс, о котором президент Токаев заявил чуть больше года назад, возможен только при условии эффективной работы государственного аппарата. Но подверженный влиянию лоббистов госаппарат не может служить инструментом реализации общественных интересов по причине отсутствия четкой грани между интересами коммерческих организаций и общества.
То и дело из уст чиновников и депутатов звучат слова о влиянии на принятие решений со стороны определенных групп. Идет ли речь о поправках к ныне обсуждаемому Налоговому кодексу, регулировании деятельности букмекерских контор или даже утвержденном на референдуме вопросе о строительстве АЭС в Казахстане – везде фигурирует слово «лоббизм». Не будучи институциализированным (не говоря уже о легализации) лоббизм легко оборачивается коррупцией. А последняя, как известно – враг любых реформаторских начинаний.
Сам факт того, что лоббизм стал проблемой для государства, становится понятным из слов президента. «Известно, что при разработке законов и различных правил на принятие решений большое влияние оказывают финансово-промышленные группы, крупный бизнес. Справедливости ради стоит отметить, что это свойственно практически всем странам, включая развитые. Но, когда это происходит кулуарно, в условиях полной правовой неурегулированности, создается широкое поле для коррупции» - подчеркнул Касым-Жомарт Токаев, поручивший изучить международный опыт регулирования и контроля лоббистской деятельности. Но воз и ныне там.
Дискуссия о регулировании лоббизма, как правило, сводится к обсуждению необходимости принятия специального закона о лоббизме. Такой закон, однако, имеет свои подводные камни. Во-первых, он плохо вписывается в существующую нормотворческую практику парламента. Во-вторых, он остается сомнительным с точки зрения правоприменения, а неработающий закон – хуже, чем его отсутствие. И, наконец, сами лоббисты могут использовать принятие закона для фактической легализации коррупции.
В своей статье, посвященной проблеме лоббизма, управляющий партнер ассоциации DigitalKazakhstan Елена Бычкова приводит несколько интересных соображений относительно того, в чем кроется причина неэффективности GR-коммуникаций в их нынешнем виде. Если свести все к основным тезисам, то проблема видится в избыточном нормотворчестве и необходимости внести значимые изменения в работу Национальной палаты предпринимателей (НПП). Обилие поправок в законы, по мнению Бычковой, дает возможность принимать поправки, негативно влияющие на бизнес. А отсутствие обязательной процедуры анализа регуляторного воздействия (АРВ) на каждом этапе рассмотрения законопроектов не дает возможность своевременно отследить вредоносные нормы.
Соглашаясь с этим тезисом в целом, отметим, что чрезмерное нормотворчество действует и в обратную сторону. А именно: позволяет лоббистам использовать законодательную инициативу для продавливания коммерческих интересов. Малозначимые и не всегда очевидные для голосующих депутатов поправки к законам, которые регулируют налоговые отношения, сферу государственных закупок, электронной коммерции, защиты прав потребителей и т.п. могут быть написаны в интересах вполне конкретных компаний, включая иностранные, предоставляя тем неконкурентные преимущества на рынке. Так, например, издание «Бизнес-мир» ставило под сомнение качество рекомендаций общественной палаты при Мажилисе, которые могли быть использованы для продавливания интересов компаний Yandex, Apple и Amway. И снова ответ на этот вопрос мог дать анализ регуляторного воздействия законопроектов, который не проводился.
Та же общественная палата, в состав которой входят в том числе различные консультанты, связанные с коммерческими фирмами, компенсирует собой недостаток коммуникации между профильными ассоциациями и НПП «Атамекен».
«Иначе должны быть выстроены взаимоотношения НПП и ассоциаций в аспекте подготовки заключений по проектам НПА. Задача НПП – подготовить консолидированное заключение, свести все предложения и позиции, включить особые мнения, но по факту сотрудники Палаты считают возможным не учитывать позицию ассоциаций – членов профильных комитетов, корректировать ее или даже выражать свое собственное мнение» - пишет Бычкова.
Не имея возможности действовать цивилизованным путем, донося свою позицию посредством ассоциаций, бизнес ищет и находит обходные пути. Не отрицая важность той же общественной палаты в диалоге между властью и обществом, нужно отдавать себе отчет в том, что такой инструмент может использоваться как во благо, так и во вред. Принципы формирования состава этого органа не до конца понятны. Например, проводится ли анализ потенциальных кандидатов в члены этого органа на предмет конфликта интересов? Ответ – «нет». Однако члены общественной палаты при Мажилисе – впрочем, как и других консультативных и экспертных органов – могут работать над рекомендациями к законопроектам, и при этом получать деньги от бизнес-структур, которые прямо заинтересованы в принятии, отклонении или корректировке тех или иных норм. Это ли не конфликт интересов?
В качестве примера можно привести эпопею с принятием поправок к законам, регулирующим азартные игры. Этот как раз тот случай, когда «замах был на рубль, а удар на копейку». Ряд ключевых норм, направленных на борьбу с лудоманией, как, например, повышение возрастного ценза для участников азартных игр, жесткие запреты на повсеместную рекламу букмекерских ставок, в процессе рассмотрения законопроектов были либо исключены, либо в значительной мере выхолощены. Вместо этого в законе появились нормы о запрете лицензирования букмекерской деятельности для иностранных участников. И здесь уж точно уместен вопрос Cuiprodest? (кому выгодно?). Если исходной задачей законов было решение страшной проблемы игровой зависимости казахстанцев, то цель не достигнута. Если же речь шла о том, чтобы защитить местные букмекерские компании и платежные сервисы, обрабатывающие ставки, от иностранных конкурентов, то вопрос решен вполне эффективно.
В конце своего исследования Елена Бычкова приходит к выводу о том, что специальный закон о лоббизме в Казахстане не нужен. А все имеющиеся проблемы могут быть решены при помощи изменений в процессе нормотворчества и принятия госорганами решений в отношении бизнеса. В целом соглашаясь с таким подходом, отметим, однако, его односторонний характер. Описанные недостатки – обилие законодательных инициатив, отсутствие АРВ, слабость ассоциаций – это обоюдоострое оружие, которое, по меткому выражению президента Токаева, «создает широкое поле для коррупции» и работы теневых лоббистов крупного бизнеса.
В настоящий момент закон «О государственной службе в Республике Казахстан» и «О противодействии коррупции» распространяет нормы о конфликте интересов только на государственных служащих. Это досадное упущение. Мировая практика уделяет много внимания теме антикоррупционного комплаенс. Следование внутренним антикоррупционным процедурам и ограничениями отсекает возможность для коррупционного лоббирования, коммерческого написания законопроектов и т.п. Другое дело, что таких внутренних процедур, к большому сожалению, нет даже у Общественной палаты при Мажилисе, не говоря уже о менее значимых консультативных органах. А ведь обязательная проверка членов совещательных органов, раздающих «бесплатные» рекомендации государственным органам на предмет конфликта интересов, сама по себе может служить мощным антикоррупционным фильтром.